签发人：宝金岱 

阿农牧发[2009]10号                           魏雄会 

阿盟农牧业局  阿盟扶贫办

关于阿盟农牧民转移搬迁工作情况的报告

盟行署：

阿盟自九十年代实施转移发展战略的以来，共形成了三次转移牧民高潮：第一次是以1994年孪井滩灌区为主的扶贫开发式移民；第二次是以1999年贺兰山为主的退牧还林生态移民；第三次是以2002年后实施的易地扶贫搬迁、移民扩镇、退牧还草、黑河流域治理工程为主的区域性生态移民。这次我们重点对1999年以来全盟转移搬迁工作情况进行分析汇报。

一、1999年以来移民搬迁安置情况

1999－2008年，全盟通过贺兰山退牧还林、移民扩镇、易地扶贫搬迁、退牧还草、黑河流域治理等工程实施，共退出牧民7252户22614人，基本得到安置的有3815户11431人，安置未到位的有3437户11183人。

（一）贺兰山转移搬迁和安置情况

贺兰山自然保护区退牧范围为银巴、乌巴公路以东、围栏界限以西三公里左右，工程分两期实施，共计搬迁牧民943户4086人。基本得到安置的有303户1312人（种植业253户1118人，二产50户204人），其余人口有的转移到山下草场放牧，有的自谋职业，一部分人在后期的退牧还草项目中得到了进一步安置。

（二）退牧还草工程牧民安置情况

阿盟的退牧还草项目从2002年开始共投入了六期，退牧总面积2472万亩，共涉及3旗18个苏木（镇）82个嘎查的牧民6249户18502人，人均退牧1336亩。我盟在实施退牧还草工程中把退牧还草、生态公益林效益补偿、整村推进、移民扩镇等项目资金相结合，共安置牧户2812户7319人，其中：一产安置2383户6300人，二、三产安置429户1019人。

（三）扶贫移民搬迁和安置情况

2001－2008年，共实施了四期移民扩镇和一期易地扶贫移民工程，共搬迁移民2019户7182人。除去与退牧还草等项目交叉安置的牧户，单独安置牧民大约700户2800人。

（四）安置区概况

一产安置主要在阿左旗巴彦浩特周边、孪井滩、腰坝滩、阿右旗巴彦高勒、陆家井、白芨芨、板滩井、额济纳旗达来库布镇纳林高勒新区等基础设施相对完备的地区，在安置区建设了饲草料基地、棚圈、日光温室、青贮窖、饲草料加工机械、移民住房等各项配套基础设施。二、三产安置主要在城镇、工矿企业，在安置地镇区分配了宅基地、民房、转移搬迁商住楼、旅游旅馆楼等。禁牧后，大部分搬迁户能够充分利用配套的设施条件，发展种养业或从事二、三产业，生产生活比较稳定。加之一定的政策补助，部分产业对路经营有方的退牧户经济收入得到了明显提高。

二、主要成效和问题分析

（一）取得的成效。

一是改善了区域生态环境。退出的草场得到休养生息，植被覆盖度和牧草产量明显提高，草群中优良牧草比例有所增加。草原特有的涵养水源、防止水土流失、防风固沙等生态功能明显增强。据测定,植被覆盖度已由过去的1-8%提高到目前20-30%。贺兰山荒山荒坡及丘陵植被覆盖度由过去的不足12%提高到31.4%，野生动物数量增加，植被生长繁茂。

二是促进了产业结构调整。传统的草原畜牧业得到了较大压缩，集约化高效生态农牧业得到长足发展，第一产业内部结构得到了优化，农区舍饲牲畜已发展到90多万头（只），日光温室发展到1800多座，农牧业产业化步伐加快，形成了农区养殖业、棉花、密瓜、大棚蔬菜、制种等特色产业，实现了地区经济和生态良性循环，推动了农村牧区经济的快速发展。

三是加快了城镇化进程。通过转移搬迁，增强了区域经济发展的聚集效应，促进了资源优势向经济优势转变，促进了撤乡并镇工作，全盟苏木镇由49个减少到23个，嘎查（村）由223个减少到190个。在全区率先实施了农牧民养老保险制度和新型合作医疗制度，参加养老保险和新型合作医疗的农牧民分别达21260人和57434人。

（二）问题分析

1、转移搬迁成本大，安置不够彻底。

（1）转移安置成本过大，且效益不明显。前期的移民安置多在一产的种养业，政府安置需要投入住房、棚圈、农田、大棚等建设，集中安置的还需要投入水、电、路等大量基础设施建设。搬迁户既要置办生活设施，又要购置农机具等生产设施，投资收益较慢，双方的负担都很重。如巴彦霍德先后投入约1亿多元，才安置搬迁户不到500户，户均约20万元，而且现有的安置水平与牧民的期望值还是有差距。

（2）退牧户原有的财产无法得到补偿，损失很大。受移民资金不足的影响，政府难以对退牧户原有的房屋、棚圈、围栏、水井、水塘等生产生活设施进行补偿或足额补偿，退牧户在草原上的基础设施投入越多，搬迁的损失也越大。各种项目对牧民的安置标准不统一，补贴数额也有较大差距。

（3）贺兰山退牧还林移民搬迁是在没有国家的大项目支撑情况下，仅靠当时国家拨付的少量移民资金进行的，只给了移民拆迁补助，而没有提供必需的生产生活设施保障，遗留问题较多，常出现上访现象。

（4）退牧还草项目区的牧户从草原上退出来真正安置的只占三分之一，三分之二的退牧人口还没有生产资料安置，随着退牧补贴期限逐年到期，没有生活来源的退牧户势必要重返草原，使初见成效的草原生态和转移搬迁工作受到严重影响。2002年的项目已于2008年到期，急需解决后续问题。

2、缺乏产业支撑。

（1）农业安置受限。全盟农业主要集中在黄灌区（孪井滩、老崖滩、漫水滩、巴音毛道）、井灌区（腰坝滩、查哈尔滩、格林布楞滩、陈家井、板滩井）以及额济纳沿河绿洲，受水资源限制和调整，不适宜再大面积开发，井灌区还需要逐步压缩面积，限制耗水量。另外，从事种植业的人员也基本饱和，不宜再安置人口。

（2）二、三产业安置难度大。一方面，企业为追求经济效益，只愿接收具有一定文化素质和生产技能的工人，不愿接收文化水平和生产技能低、缺乏生产经验的牧民，而且也解决不了搬迁户的住房、社保等问题。另一方面，牧民过惯了生活能基本保障的自由安逸的放牧生活，承受强度劳动和严格管束的能力较差，缺少符合企业要求的生产技能，心理压力大，常出现往返现象。以上双重因素造成了搬迁户不能在二、三产业稳定就业。

3、未能充分体现牧民自愿的原则。

为了便于操作和管理，也为了突出禁牧效果，各旗在前期项目实施中都采取了以苏木嘎查为单位的整体退牧办法，这种做法虽然能够一时避免牧户间攀比不前的问题，但对牧民的特殊情况体谅不够，方式方法过于简单，以致相当一部分愿意主动搬迁甚至已经自愿搬迁出来的牧户享受不了政策，而不想搬迁的牧户又被强制搬迁，未能充分体现牧民自愿的原则。凡是牧民自愿搬迁的，尽管条件艰苦也很少有矛盾，如早期的扶贫移民；凡是牧民不情愿搬迁的，投入虽然很多，矛盾也很多。

4、长期性退牧政策与草牧场长期承包制度的矛盾尚未统筹解决。

在退牧户未得到全面彻底的安置和补偿之前，由《草原承包经营权证》管理使用引发的利益矛盾增多，草牧场利益关系成为牧民关注的焦点。各旗均面临项目到期后如何解决将退牧户从草原上长期退出和合理利用草原的问题。

总之，转移搬迁是一个长期的、系统的、复杂的工程，积累的问题很多，甚至蕴含着许多的不稳定因素。在短期内，难稳住、难致富的问题仍然存在，必须妥善加以解决，否则会引起更大的社会矛盾。

三、今后移民搬迁工作的思路、原则和措施

（一）工作思路

今后的转移搬迁工作，重点放在对现有退牧户的安置上，逐步提高安置水平，努力实现搬迁户安居乐业、稳定发展。贺兰山、胡杨林保护区要坚决搬迁，其它地方的移民搬迁要充分体现牧民自愿的原则，进行插花搬迁，确实缺少发展条件需要整体搬迁的地区，在牧民一致拥护的前提下可以整体搬迁，政府不再采取强制性搬迁的措施。从有利于生态保护，有利于土地（草场）集约化经营，有利于提高农牧民群众的生产生活水平和质量出发，围绕服务工业化、城镇化和推进农牧业产业化来调整农牧业产业布局结构，引导农牧民重点向城镇和工业园区等二三产业转移，通过减少农牧民最终达到并实现富裕农牧民的目标。

（二）主要原则

——因地制宜，分类指导的原则。

——整合资源，统筹规划的原则。

——量力而行，稳步推进的原则。

——牧民自愿，和谐发展的原则。

（三）主要措施

1、加强领导，统筹规划。加强政府统一领导，制定出台统一的规划和配套政策，做到上下联动，部门分工配合，一盘棋推进。既要有统一的搬迁规划，也要有有统一的安置规划和平衡的安置标准。要在统筹规划的基础上，将缺少发展前景的牧户列入转移规划，动员他们从长远利益出发早日搬迁转移。确定和建设安置区要具有长远的发展眼光，同时，要给予搬迁户尽量多的退牧补偿和产业扶持，确保牧民搬迁后收入水平不出现大幅度下降并能短期内恢复。要重搬迁质量而不重搬迁数量，财力不足时可减少数量，真正做到量力而行。要对以往搬迁安置工作中的遗留问题分类排队，因地制宜，妥善解决。

2、突出重点，稳步推进。重点在安置上下功夫，在新产业上找突破，把二、三产业安置和教育移民作为移民搬迁工作的主渠道。研究制定牧区人口向工业和第三产业转移安置的措施和办法，在生产生活和社会保障等各个方面制定有利于移民的优惠政策，有针对性地开展移民就业培训，引导企业和中介组织为搬迁牧民提供就业和生产服务。制定对农牧民子女高中阶段的“两免一补”政策，鼓励农牧区的孩子尽可能完成高中以上学业。加强职业高中教育和农牧区劳动力转移培训，提高他们在非农产业的就业率。对经过统一培训集中安置到工矿企业的牧民家庭，要广泛筹集资金，建设一定面积的职工住房，并落实就业“五项”保险政策。对于自主择业从事服务业或个体工商业的农牧民，直接享受城镇下岗职工再就业的优惠政策，减免一定的税收和工商管理费，并且在小额信贷资金扶持以及生产生活用地等方面给予必要的政策扶持。要确保搬迁牧民在教育、文化、科技、卫生、社会保障等方面逐步享受城镇居民同等待遇，做好安置后的各项后续服务工作。

3、集中项目，保证投入。要处理好国家退牧还草、公益林补偿等项目政策与移民安置的关系，按照“渠道不乱、用途不变、集中使用、各记其功”的原则，进一步加大项目、资金整合力度，结合阿盟的实际，灵活实施项目，更多地将项目资金用于移民安置。盟旗财政每年应拿出一定的资金用于退牧户基础设施补偿、农牧民安置、就业培训和养老保险等，逐步提高安置标准，对没有解决温饱的，要继续攻坚，已经解决温饱的，要巩固成果，加大扶贫工作力度，确保移民生活水平不降低。

4、完善制度，化解矛盾。研究制订草牧场、土地经营权流转办法，妥善解决并处理好“土地、草牧场承包30年不变”政策与禁牧、转移的关系。在对退牧户实行较彻底的安置和补偿之前，暂不收回退牧户草牧场经营权证，保留其继续从承包草场受益的权利。有计划筹措退牧户财产补偿资金，逐步实现对退牧户房屋、棚圈、围栏、水井、水塘、自来水等原有设施的全面补贴。待退牧户的草场和基础设施得到彻底补偿，新的生产生活得到保障后，再根据政策办理草牧场经营权证置换手续。坚持生态保护与农牧民生产生活相结合的原则，处理好退牧与合理利用草原的关系、退牧与牲畜保种的关系、退牧与保护草原文化的关系等等，对留守户采取以草定畜措施，逐步实施生态补偿制度。实施牲畜种子工程，保护阿拉善白绒山羊、阿拉善双峰驼、滩羊等地方良种。鼓励发展沙产业，对通过生态建设搞沙产业等转产致富的牧户给予政策支持，切实把握好退牧和草场利用的尺度，确保生态环境的良性循环，人与自然和谐相处。

阿盟农牧业局        阿盟扶贫办

二〇〇九年一月十二日

主题词：农牧区  转移搬迁  报告                          

  抄送：盟委、行署两办督查室、信息科                   

  阿拉善盟农牧业局办公室           2009年1月12日印发